김정일 이후 시대의 남북관계와 대북정책
-대북 인도주의 정책

방현섭 / 함께나누는세상 사무국장

1. 한반도의 인도주의

인도주의란 ‘인간의 존엄성을 최고의 가치로 여기고 인종, 민족, 국가, 종교 따위의 차이를 초월하여 인류의 안녕과 복지를 꾀하는 것을 이상으로 하는 사상이나 태도(네이버 국어사전)’로 정의하고 있다. 인도주의란 정치, 이념, 사회적인 목적이 아니라 인간의 존엄성을 최종목표로 하고 있다는 말이다.

한국전쟁 이후 남한이 참상을 겪었을 당시에도 많은 국가들이 전후복구를 위한 인도주의적 지원을 해주었던 역사가 있다. 그럼에도 불구하고 한반도에서는 순수한 의미의 인도주의가 실현되지 못하고 있는 안타까운 현실에 직면해 있다. 인도주의가 정치적, 이념적인 한계에 따라 규정되고 있으며 인도적 지원이 규제되고 제한되고 있다는 말이다. 한반도의 인도주의 정책은 한 마디로 정치상황에 의해 통제되는 반쪽짜리인 셈이다.

한국은 인도주의라는 단어의 의미에 대해 선행적으로 규정해볼 필요가 있다. 그래야만 단편적인 정세의 변화에 따라 좌충우돌하는 현상을 피하고 인도주의 본연의 임무를 수행할 수 있을 것이다.


2. 북한의 식량부족 상황

한반도의 북쪽은 심각한 경제난 및 식량난에 직면해 있다. 그에 대한 원인분석은 여러 가지가 제기될 수 있지만 인도주의적 관점에서 볼 때 이유여하를 막론하고 지원을 필요로 하는 상황이라는 것은 분명하다.

2011년에 발표된 세계식량기구(WFP), 국제농업기구(FAO), 국제아동기금(UNICEF)의 조사보고서에 따르면 최소 610만 명의 취약계층이 지원을 받아야 할 것으로 밝히고 있다. 북한의 인구가 2,500만으로 추산할 때 약 25%가 식량공급에 취약하다는 보고이다. 북한 농토와 농업생산량에 대한 분석에 따르면 절대농지가 부족하여 농사가 풍작을 거두었다 하더라도 전체 국민에게 공급하기에는 부족한 구조를 가지고 있다고도 한다. 지속적인 식량부족 사태의 누적과 이상기온 등으로 식량생산은 매우 취약하다. 최근에 중국에서 50톤의 식량을 지원한다는 소식이 들려오고 있기는 하지만 김정일 사후 내부적 결속을 위하여 식량배급을 안정적으로 하는 문제에 있어서도 충분한 양이라고 할 수 없다.

이런 상황은 소위 강성대국의 문을 여는 2012년에도 개선될 조짐이 보이지 않는 것으로 파악하고 있다. 김정일 사후 김정은 시대가 시작되었기에 일정 정도의 혼선이 있으면 있었지 상황이 나아지지는 않을 것이다. 또한 한국 정부가 해마다 북한의 농업 생산량을 발표하는데 최근 2년 동안은 북한의 농업생산량 추정치가 누락되어 정확한 수치를 알 수는 없지만 생산량이 더욱 악화되었을 것이라는 예측이 지배적이다.


3. 정부 차원의 대북지원 현황

북한의 상황이 이렇지만 정부의 대북지원 현황은 전무하다고 판단된다. 2011년 8월의 자료에 의하면 2010년에 교류협력기금 등 대북지원으로 133억 원이 지출된 것으로 나타나고 있으나 실제로는 2009년도 사업의 미지급금이라고 한다. 즉 이월액으로 책정되어야 할 금액이 잡혀있을 뿐이고 실제로는 0원이 집행되었다는 말이다. 또 작년 수해지원 등을 위해 정부가 적십자사를 통해 지원하고자 했던 어린이 영양식 등 50억 원 상당의 물품은 실제 반출로 이뤄지지 못하고 공매 처리 된 것으로 알려졌다. 결국 손실처리가 되었을뿐 직접적으로 북한에 인도적 지원은 이뤄지지 못하였다. 정부차원에서 대북한 지원은 제로 상태나 다름 아니다.

정부차원에서 대북 인도지원이 전혀 이뤄지지 않은 결과는 남북 간의 심각한 불신감을 초래하는 것으로 나타났다. 여기에 더해 남과 북 모두가 민간차원의 인도지원의 발목을 잡는 결과로도 나타났다. 남한 당국이 원칙적인 요구를 고수하다보니 민간차원의 지원 역시 위축될 수밖에 없었던 것이다.


4. 2011년 민간단체 대북지원 현황 (2011. 1. 1-11.30)

정부차원의 대북지원이 전혀 이뤄지지 않은 상황에서 대부분의 지원은 민간단체를 통해 집행되었다. 민간단체는 2011년 약 80회에 걸쳐 113억 물량 지원을 지원했다. 지원물품은 의약품, 구충제, 콩우유가루, 빵, 두유, 아동복, 말라리아 방역용품, 분유, 이유식, 공책, 초음파진단기, 밀가루, 영양죽, 의료용 소모품 등이다.

현재 정부는 대북인도지원을 영유아 지원으로 한정한 상태이고 간간히 취약계층 지원과 수해지원이라는 명목으로 허가하는 정도이다. 북한의 요청은 어려운 식량사정을 고려하여 2011년 7월말부터 일반 구호품의 수령은 거절하고 밀가루 중심의 대체식량 지원을 요청하고 있다. 이에 따라 2011년 지원액 113억 원 중 33억여 원은 약 40회에 걸쳐 밀가루 5,700여 톤을 지원한 액수이다.

통일부가 영유아 지원이라는 제한적 조건에서 대체식량으로써의 밀가루와 분유 등의 물품만 반출승인 하는 것에 대하여 북한은 밀가루가 식량의 역할을 충분히 하지 못하며 영유아에게 지원되기에는 적절하지 않다는 이유를 들어 반발하며 쌀 등의 보다 실제적인 식량이 지원되어야 함을 역설하고 있다. 그러나 여전히 한국 정부의 방침은 변함이 없다.


5. 민간단체 지원물자 모니터링 방북현황

통일부는 북한에 보내는 밀가루에 한해 분배 현황에 대한 모니터링을 민간단체에 요구하고 있다. 밀가루는 전용이 가능한 물품이기 때문에 반출조건에 분배기관 세 곳 이상 모니터링할 수 있도록 조처한다는 확약을 받을 것이 포함돼 있다. 이는 북한이 외국에 소재를 둔 민간단체의 요청을 수용한 수준이다. 그러나 북한은 외국계 민간단체와 한국의 민간단체의 요청에 차별적으로 대응하고 있어 어려움이 있다.

통일부는 분배지역으로 평양과 이미 많은 물량이 지원된 5개 지역(개성, 신의주, 남포, 사리원, 안주)을 배제할 것을 요구하고 있으나 북한은 보안 등의 문제로 난색을 표하고 있으며 모니터링이라는 목적으로 방문하는 것에 대해 강한 거부감을 표출하고 있지만 남측 민간단체의 요청에 소극적으로나마 응하고 있다. 이는 민간단체의 지원은 정부의 정치적 사업이 아니라 인도적 사업으로 진행되어야 한다는 메시지를 담고 있는 것으로 추측된다.

지난 2011년에는 어린이의약품지원본부, 남북나눔, 남북평화재단, 우리겨레하나되기운동본부, 굿네이버스 등의 민간단체가 5월 23일부터 11월 30까지 연 120여명이 평안남북도, 황해남북도에 방문하여 분배상황을 모니터링 했다. 그러나 대부분의 민간단체는 현재 통일부가 요구하는 모니터링 방식의 문제점을 지적하고 있다. 통일부의 선행적인 모니터링 요구가 오히려 북한을 자극하여 실질적인 모니터링 협의에 걸림돌이 되고 있다는 주장이다. 보다 큰 인도주의의 틀에서 대북 지원을 접근해야 한다는 말이다.

수차례 모니터링을 집행한 대북 민간단체들의 보고에 따르면 북한 주민들도 남한에서 물자를 지원하는 사실을 잘 알고 있으며 상황에 따라 적절하게 배급 받고 있는 것으로 알려졌다. 북한은 주민들의 생존을 위한 요청에 부응하기 위해서라도 배급량을 늘려야 하는 현실에 직면해 있기 때문에 남한의 지원은 매우 중요하다. 그렇지만 통일부의 모니터링 요구가 과하다고 판단하고 저항하기 때문에 지원 협의 시점부터 불협화음을 내기 일쑤이고 오히려 역효과가 나고 있는 것이 현실이다.


6. 대북 인도지원의 의의와 방향

북한은 남한의 민간단체가 행하는 인도지원을 한국 정부의 대북정책을 파악하는 중요한 단서로 인식하고 있다. 실제로 한국 정부의 대북인식에 따라 민간단체의 교류가 확대되거나 축소되고 있기 때문이다. 그러나 북측의 원칙은 정치적인 채널과 대북 지원단체를 중심으로 한 민간교류 채널을 별도로 운용하고 있다. 이런 관점에 볼 때 정치적인 채널이 답보 상태에 있다 하더라도 민간단체의 활동을 보장하는 것이 남북 간 의사소통을 위한 전제조건이 될 수 있을 것이다.

2012년 북한 신년공동사설 분석에 따르면 올해 북한은 지도자 교체에 따른 정권안정에 주력할 것으로 판단되며 이명박 정권에 대한 악감정을 드러내고 있는 최근의 논평을 보더라도 근간에 큰 진전이 있을 것으로 기대하기는 어려울 것이다. 실제로 북한은 김정일 사후 남측 민간단체의 연락에 일체 응답하고 있지 않으며 2월 16일 광명성절(김정일 생일) 이후 혹은 4월 15일 태양절(김일성 생일) 혹은 남한의 총선 이후에나 소통이 가능하지 않을까 조심스럽게 예측하기도 한다. 심지어는 한국의 대선 이후나 한반도 주변의 관련국들의 중요한 선거 이후인 내년으로까지 길게 예측하는 관점도 있다. 최근에 몇 차례 북한의 팩스접촉이 이루어졌는데 그 내용은 매우 냉소적이고 사무적이며 키리졸브 등의 군사훈련에 대한 비난 내용 정도를 담고 있다고 한다.

급작스러운 지도자의 교체로 혼선이 불가피한 북한의 현실은 낙관적이지만은 않다. 또 북한지역의 농토 면적과 생산량을 대비하였을 때 풍작이라 하더라도 식량난을 전격적으로 해소하기에는 역부족이라고 한다. 식량사정은 나아질 것 같지 않으며 국민들의 생활도 마찬가지이다. 중국의 개입과 지원이 늘기는 하지만 무조건적인 지원은 아니기 때문에 북한의 부담도 그만큼 커졌을 것이다. 미국을 중심으로 한 대북제재와 금수조처도 아직은 영향력이 약화되지 않았다. 이런 상황에서 해외동포와 외국계 구호단체를 제외하고는 남한 민간단체의 인도적 지원이 거의 유일한 북한과의 의사소통 통로이며 지속적으로 어려운 식량사정에 노출된 북한 동포를 위한 최소한의 통로이다.

이미 천안함, 연평도 사태를 통해 경험한 바대로 한반도에서 가장 중요한 것은 남북 간의 정치적 안정상태를 구현하고 유지하는 것이다. 남북관계에서 발생하는 긴장은 북한만이 아니라 남한에도 치명적일 수 있다. 국제금융의 영향을 많이 받는 한국의 경우 북한과의 긴장관계는 경제 전반에 매우 큰 타격을 피할 수 없게 한다.

더 나아가 한반도와 동북아, 세계에 미치는 영향도 무시할 수 없다. 예를 들어 연평도 포격이 비슷한 거리에 위치한 파주에 감행되었다면 국제사회의 경제가 큰 위협을 받을 수도 있었을 것이다. 파주에는 세계시장에서 높은 점유율을 보이고 있는 대규모 LCD 패널 공장이 밀집돼 있으니 국제시장은 충격을 피할 수 없었을 것이다. 최근 한국 주식시장에서 하루에 1조원 규모의 매도가 이뤄졌다느니, 며칠 사이에 1조6천억 원이 빠져나갔다느니 하면서 술렁이고 있는 것을 고려한다면 그 충격은 가히 상상을 불허할 것이다. 이런 관점에서 한국 민간단체의 인도적 대북지원은 순수한 인도주의 차원에서뿐만 아니라 한반도의 평화유지, 세계평화와 경제안정을 위해서도 매우 중요하다는 주장은 결코 과장이 아니다.

정부는 과하지도 않지만 부족하지도 않은 적절한 선에서 민간단체의 대북 인도주의 사업을 지원해야 한다. 북한의 투 채널(two-channel) 방식에 맞게 한국도 대응해야 할 필요도 있다. 또한 그동안 중단되었던 정부차원의 인도적 지원을 비정치적으로 접근하고 재개해야 할 필요가 있다. 정부가 주도하는 대북정책이라 하더라도 인도주의라는 단어를 사용하고자 한다면 형식적으로라도 전향적인 접근이 반드시 필요하다. 그리고 남한의 입장과 요구를 중심으로 할 것이 아니라 수혜자를 우선으로 하는 접근이 되어야 한다. 물자를 지원하는 것보다는 스스로 문제를 해결할 수 있는 방식을 전달하는 개발지원 방식도 고려되어야 한다. 더 나아가 한반도에서 진행되는 대북 인도주의 사업에 국민들 전반이 참여할 수 있는 여건과 분위기를 조성하는 것이 필요하다.


7. 결론

인도주의의 최종 목적은 인류사회의 평화와 복지이다. 2012년 전세계의 주요 국가들이 정권교체 혹은 정부교체를 맞이하게 된 상황에서 이제 남북관계 혹은 동북아 상황은 새판짜기의 요청에 직면해 있다. 이 시점에서 인류사회를 염두에 둔 인도주의가 출발점이 되어야 하는 것은 전 인류의 요청이다. 평화를 만들기 위한 인도주의 비용은 평화를 빌미로 벌이는 전쟁 비용에 비하면 거의 공짜나 다름없다. 게다가 생명을 죽이면서 얻어내는 평화가 아니라 살리면서 만들어내는 평화이다. 퍼주기 논쟁에서 벗어나 생명의 관점으로 바라볼 것이 요청되는 시점이다.

2011년 북한을 직접 방문하여 보고서를 제출하였던 세계식량기구 등 조사단은 최소한 297,000톤의 곡물과 137,000톤의 영양강화식품을 610만 명의 취약계층에 공급할 것을 제안하고 있다. 이 물량은 말 그대로 최소한의 조건이며 그나마 정상적인 영양회복을 위한 목표치도 아니고 최악의 상황을 조금 개선하는 정도이다. 국제적인 인도지원 단체들과 협의하여 이 제안량을 공동으로 맞추는 정도의 지원에 한국 정부가 참여하는 것이 매우 시급하다. 물론 정부 차원에서도 해야 하고 민간기구도 보조를 맞춰야 할 것이다. 이런 큰 인도주의적 틀에서라도 결단이 필요한 때이다.

* 이 글은 2012년 2월 2일(목) 프레스센터에서 열린 제3회 한반도포럼에서 발표한 내용을 수정보완한 글입니다.